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中国宏观经济政策框架的转型方向
来源:人民网-理论频道     2016年08月22日 

  十八届三中全会明确指出“科学的宏观调控,有效的政府治理,是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求”。这就需要进一步完善宏观经济政策的调控方式,使市场在资源配置中起决定性作用的同时更好发挥政府作用。基于宏观经济政策框架存在的突出问题,笔者认为宏观经济政策的转型应从定位、目标及工具等方面着手。

  就定位而言,宏观调控应定位于对经济短期波动的逆周期调节 

  宏观调控的广泛运用源于凯恩斯主义的兴起。凯恩斯主义认为,当经济体受到总需求或总供给等外部冲击时,由于价格与工资粘性等因素的存在,市场资源配置不会在受到冲击后迅速回到均衡状态,由此会使经济呈现出扩张或紧缩的短期波动现象。因此,政府需要通过宏观调控等政策手段缓冲外部冲击,从而实现对经济短期波动的逆周期调节,也就是现代宏观经济理论所讲的总需求管理。由此可见,宏观调控不仅不是干预市场机制,而且是为市场机制的自我恢复创造更有利的环境,使资源配置在短期内尽快回归至均衡状态。

  微观干预则是政府针对市场失灵所采取的提升资源配置效率的措施。市场失灵是指市场本身不能有效配置资源的情况,其产生的主要原因在于产权制度不完善、垄断、外部性(如环境污染)等。因此,微观干预重在通过建立设计完善的法律规章制度矫正市场失灵现象。例如,完善产权制度以明晰产权关系、颁布反垄断法破除垄断等。这与宏观调控是运用经济政策手段并聚焦于宏观经济波动有本质上的区别。

  此外要认清的是,无论是宏观调控还是微观干预,均是对市场机制的补充,并不是去替代市场机制,市场能做的一定要交还给市场去做。比如,当前中国高投资、低消费与产能严重等经济结构失衡的一系列问题,是因为市场机制发挥不够,弱化了企业预算约束并扭曲了要素价格。因此,优化经济结构重在深化以国企改革与要素价格改革为核心的市场化改革,不能依靠微观干预,更不能依靠宏观调控。

  就调控目标而言,宏观经济政策重在实现经济与金融的双重稳定 

  由于宏观调控的定位是逆向调节经济的短期波动,宏观经济政策的核心目标重在保证经济的平稳运行,不应过于关注“调结构”、“促改革”等其他目标。保证经济平稳运行需要重点关注两方面。一是,经济产出与物价水平的稳定。当然,上世纪90年代以来的理论研究发现,运用货币政策应对经济波动时,在长期中稳定物价与稳定经济产出两者之间不存在权衡关系而具有完美一致性。因此,越来越多的国家采用了通胀目标制,单一锚定通胀目标。二是,维持金融体系的稳定。2008年全球金融危机后,学界进一步认识到由于经济周期和金融周期在波动频率与波动幅度上存在显著差异,宏观经济政策仅维持经济稳定并不能保证金融体系的稳定。因此,实现经济与金融的双重稳定应成为宏观经济政策的核心目标。

  就未来几年内的中国经济形势而言,调控目标的顺序应为“稳增长、控通胀、金融稳定”。第一,“稳增长”仍是宏观经济政策的首要目标。一方面是因为这对于完成“到2020年实现GDP和城乡人均收入比2010年翻一番”以及“到2020年全面建成小康社会”等重要发展任务至关重要。另一方面是因为与拥有较为完善社会保障体系的西方国家相比,中国的社会保障体系相对滞后且社会建设架构较为脆弱。第二,虽然新常态以来通胀水平处于低位,但不能因此放弃对“控通胀”目标的管理。第三,“金融稳定”不仅是强调央行要发挥最后贷款人职能以防范系统性风险,而且要增强宏观审慎政策在防止金融体系的顺周期波动方面的重要作用。

  就政策工具体系而言,强化货币政策的主导地位 

  鉴于宏观调控重在实现对经济波动的逆周期调节,在经济的常规波动时期,宏观经济政策应选择能够及时且有效地应对经济短期波动的政策工具。现代宏观经济理论与各国的政策实践均表明,货币政策是应对产出缺口与物价水平变化最灵活且最有效的宏观经济政策手段。财政政策则受到政治周期及内在时滞较长等因素的影响,在常规时期稳定物价水平和产出缺口的效果远不及货币政策。

  此外,产业政策不应继续承担“稳增长”等具体的宏观调控任务,应逐步退出宏观经济政策体系。这是因为,为实现“稳增长”等短期调控目标,产业政策在制定过程中不可避免地会受到政治周期等因素的影响,从而扭曲市场的客观发展规律与对资源的有效配置。大幅弱化宏观调控职能后,产业政策可以更侧重于推动技术创新与市场竞争机制的完善等方面,更为有效地促进中国长期经济增长。

  货币政策应加快向价格型调控转型的步伐,注重预期管理并加强与宏观审慎政策的协调配合 

  加快货币政策由数量型调控向价格型调控转变,将有效增强利率市场化背景下货币政策的调控效率。国际经验也表明,伴随着利率管制的逐步放开与金融创新的不断发展,修订数量型中介目标的统计口径以保证数量型调控有效性的方式难以为继,货币政策调控方式由数量型向价格型转变是必然选择。事实上,当前中国向价格型调控方式转变的时机已较为成熟,个体对利率等价格信号的敏感度已在不断增强。因此,央行需要在构建完善的基准利率体系与利率传导渠道,以及建立与价格型调控相适应的货币供给机制等方面加快步伐。 

  预期管理目前在国际上已成为提高货币政策有效性的核心手段。针对中国而言,鉴于货币政策处于数量型调控方式效率下降而价格型调控框架尚未完全建立的转型时期,预期管理会为货币政策调控效率带来更大的提升。加强预期管理,一方面要提高央行的独立性,这也与之前所讲的货币政策占据宏观调控主导地位的转型方向相符合。另一方面则需要加强央行与市场的信息沟通、增加货币政策的透明度,注重对货币政策操作进行事前沟通和事后解释,及时公布货币政策相关操作及其意图,避免市场误读。

  货币政策要加强与宏观审慎政策的配合,是因为根据丁伯根法则,货币政策在实现经济稳定的同时难以完成防范金融风险的任务。 尤其是在经济萧条而必须使用宽松货币政策的时期,若没有宏观审慎政策的配合,很可能会出现资产泡沫而加剧经济运行风险。2008年金融危机前美国宽松货币政策使宏观经济稳定但金融风险加剧的现象就是最好的佐证。宏观审慎政策通过对银行流动性、资本金及杠杆率等方面进行调节,则能降低金融体系的过度风险承担激励,从而有效地抑制资产泡沫的形成。“十三五”规划纲要已提出了“构建货币政策与审慎管理相协调的金融管理体制”的完善方向,未来应聚焦于解决宏观审慎框架与微观金融监管体制如何协调以及事前、事中监管与事后救助机制如何结合等具体问题。

  财政政策在常规时期应回归公共财政,但在危机时期要充分发挥扩大内需的作用 

  财政政策在常规时期回归公共财政,除财政政策逆周期调节能力欠佳的原因之外,还因为政府的财政收支压力正与日俱增。因此,在货币政策占据宏观经济政策主导地位的情况下,财政政策在常规时期需要弱化自身的宏观调控职能,将更大部分的财力用于公共财政。而在经济危机或深度衰退时期,积极财政政策仍是扩大内需的有效手段。尤其是对于“债务-通缩”危机而言,积极财政政策与适度宽松货币政策相配合的调控明显优于单独使用货币政策的效果。

  (作者系中国人民大学国发院研究员、经济学院教授;中国人民大学国发院助理研究员。)

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