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关于对居民身份证独立编制识别码的建议
来源:民建中央网站     2015年11月09日 

  身份证是用于证明持有人身份的证件,是我国居民目前最重要的身份证明。1985年国务院出台的《中华人民共和国居民身份证试行条例》标志着我国大陆地区正式实行居民身份证制度,第一代身份证开始颁发。当前,内置非接触式IC卡智能芯片的第二代居民身份证已完全替代了一代身份证,其相对第一代身份证改进较多,在防伪技术、信息储存读取等方面具有很大进步,安全性、通用性很强。身份证已成为与居民关系最紧密的证件之一,入学、就业、银行开户、乘坐部分公共交通工具、参与诉讼活动、办理各类登记等活动均需要使用身份证。然而,由于我国身份证制度的设计缺陷,身份证丢失后的挂失注销制度非常不完善。据统计,全国每年丢失身份证的人有一百万人以上,而丢失的身份证并未自然消亡,其在效力上等同于补办的身份证,极容易被不法分子收集并在网络黑市上叫卖,甚至被运用至洗钱、诈骗、逃避警方追缉等各种不法活动,社会管理的风险很高。具体而言,当前的身份证挂失注销制度存在以下问题:

  一是身份证丢失后只能到公安机关挂失,并无任何注销措施,且挂失情况仅能由公安内部系统查询。根据公安部的相关规定,公民丢失居民身份证后应当向常住户口所在地派出所申报丢失补领,即具有挂失效力,若居民身份证丢失被他人冒用,由冒用者及审查部门承担相应的法律责任,丢失证件者不用承担任何责任。但现实中,有众多丢失证件者因身份证被用于不法活动而深陷麻烦之中,且在当前的挂失制度之下,因为无法注销丢失的身份证,丢失证件者难以仅以挂失自证清白。其次,虽然公安机关会统计丢失的身份证,但该数据库仅能由公安机关内部查询,社会上需要审核身份证的单位无法得知该身份证是否已被挂失,加大了打击买卖冒用身份证犯罪的难度。

  二是身份证指纹信息登记系统适用范围有局限,难以完全解决丢失身份证的注销问题。根据2011年新修订的《中华人民共和国居民身份证法》以及二代证芯片在设计定型时预留的指纹信息存储区,公安机关可以在身份证中登记指纹,以进一步增强证件防伪性能,便于社会用证单位能够快速、准确地进行人、证一致性认定。但是,指纹信息作为具有高度人身属性的个人信息,涉及到公民隐私权。因此,收集、使用指纹的单位应当需要获得法律的授权,并在法律限定的范围内活动。但目前《居民身份证法》并未对社会上其他单位收集使用公民指纹信息作出规制,很可能只有银行、政府部门能在审查身份证的同时进行指纹认证,而大量的社会用证单位却难以完成认证指纹。此外,即使有部分用证单位有权限对指纹进行验证,因为种种原因造成个人隐私泄露的风险仍较高,身份证挂失注销的问题难以通过指纹信息登记解决。

  三是用证单位审查不严的情况普遍存在,冒用、买卖身份证的违法成本过低。一方面,从制度设计上,公民在使用居民身份证证明身份时,用证单位负有核对人、证一致性的责任,确认无误后方可为持证人办理相关业务。然而,完全地将审查义务交给基层用证单位是不合适的。面对复杂的现实情况,基层用证单位是难以做到每人每证均严格审查,实践中大量基层单位未严格执行人证一致审查亦说明了此问题。另一方面,根据相关法律法规,冒用他人居民身份证或者使用骗领的居民身份证的,仅由公安机关处二百元以上一千元以下罚款,或者处十日以下拘留。处罚相对较轻,违法成本过低,难以起到预防、警示作用。

  身份证作为与我国公民关系最为密切的证明文件,其挂失注销缺陷应尽快被解决,买卖、冒用身份证等不法活动的成本不应由丢失证件者或社会来承担。因此,应对每个身份证卡片独立编制识别码,当某个身份证丢失后,识别码发挥作用,该身份证即失效,再也无法被读卡器读取。在此,在充分借鉴国外先进经验的基础上,对居民身份证独立编制识别码提出以下建议:

  第一,每个身份证的识别码应是唯一且无法更改的,身份证丢失经挂失后,其识别码录入数据库,该卡即失效。身份证识别码类似于手机上的移动设备国际身份码(IMEI),每张身份证在制作时即在其芯片上写入一个唯一的识别码,相当于每张身份证卡片的档案号。身份证丢失并向公安机关挂失后,公安机关即将该身份证的识别码记录到数据库中,以实现丢失身份证的注销。当该丢失身份证被用在银行、住宿、乘坐公共交通工具等场合时,虽然该身份证表面是合法有效的,但因为其识别码已被记录,读卡系统即可根据公安机关数据库的记录发现该卡的注销信息。换言之,丢失身份证已不能在众多需要读卡的场合中使用,加大了冒用丢失身份证的难度。

  第二,换发带有独立识别码的身份证的周期应较长,公众可以主动置换,亦可等到旧身份证到期后更换。换发带识别码的身份证是一个长期的过程,应遵循自愿原则,采用多种途径逐步推进,而不能强制要求公民在短时间内完成置换。根据换发第二代身份证时的规定,2015年第一批二代身份证陆续到期。身份证编制识别码的工作可以与换证工作一并开展,身份证到期后换发的新身份证即带有识别码。其次,应借鉴银行磁条卡换发芯片卡的做法,公民在缴纳工本费后,即可在公安机关换成带有识别码的身份证,加快换发速度。

  第三,身份证的识别码的数据库应与读卡系统双向开放,便于打击不法活动。公安机关记录丢失身份证识别码的数据库与基层用证单位的读卡系统应双向开放,互联互通。当有人在读卡系统使用已被注销的身份证时,除读卡系统能在公安机关的数据库中获悉该身份证已被注销的信息以外,公安机关亦可根据读卡系统的粗略确定使用者的空间位置,配合摄像头等其他工具,可快速确认该使用者的身份,有利于打击犯罪活动。

  第四,在办理重大事项时,身份证应与其他重要证明文件多方交叉佐证,加大冒用、买卖身份证的处罚力度。一方面,在公民办理重大事项时,身份证不应是唯一的身份证明,可以学习法国的做法,身份证需与户口本、驾驶证等证明文件多方交叉佐证,加大冒用身份证的难度,降低被冒用的风险。另一方面,公安机关应进一步依法严厉查处冒用、买卖身份证违法犯罪行为,加大其处罚力度,加强警示作用。(齐飞)

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