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中央国家机关读书活动举行第六十五讲
张海文:当前海洋局势及我国海洋战略的思考
来源:中国出版网     2014年09月30日 

    9月27日上午,中央国家机关“强素质 作表率”读书活动主题讲坛今年第九讲(总第六十五讲)在国家新闻出版广电总局(原新闻出版总署多功能厅)举行。本次讲座特邀国家海洋局国际合作司司长,中国国际法学会副会长张海文,作了题为《当前海洋局势及我国海洋战略的思考》的精彩演讲。国家新闻出版广电总局党组成员、副局长孙寿山,中央直属机关工委、中央国家机关工委、国家新闻出版广电总局相关负责同志出席活动。 

    

  中央国家机关读书活动举行第六十五讲(邓杨/摄)  

  开讲前,讲坛主持人、全国政协委员、中国新闻出版研究院原院长郝振省介绍了本期讲坛的有关情况。他讲到,邀请张海文司长作为本期主讲嘉宾演讲《当前海洋局势及我国海洋战略的思考》这一重要主题,主要是从对内对外两个方面考虑:一方面,对内,海洋国土的定位不断提升和加强。过去我们较多地强调960万平方公里的陆地国土面积,如今300海里的海洋国土面积与陆地国土面积相提并论。但就海洋经济而言,与国外特别是与日本和西欧的海洋经济风格相比,其海洋经济占国民经济高达30%而我国最新数据显示达到10%。此外,我国海洋经济正在由传统结构向新型结构转型。由过去传统的海洋经济,如捕捞业、盐业、旅游和交通等,向现代深海油气、深海医药、深海生物和深海能源发展。总书记讲我们要依海富国,以海强国,十八大报告也特别提出要提高海洋资源的开发能力,发展海洋经济。 

  另一方面,对外,周边国家与我国的海洋争端日益尖锐,海洋权益面临严峻挑战。尤其是从地缘上看,我国是一个陆海兼备的大国,但还不是一个海洋强国。从历史上看,中华民族所遭受的侵略绝大多数都是通过海洋来实现,鸦片战争、甲午海战带给我们的屈辱是国人挥之不去的伤疤和阴影。今天,周边国家仍然在挖空心思觊觎我国海权,侵害我国的核心利益。习近平同志讲:“任何外国不要指望我们会拿自己的核心利益做交易,不要指望我们会吞下损害我国主权、安全、发展利益的苦果。”王毅外长表示在随总书记出访时,习总书记指出三条底线绝不能突破,“一是中国特色社会主义道路不能变,二是中国优秀的传统文化不能丢,三是祖宗留下的疆土一寸也不能少。”所以,这不只是不能吞下苦果的问题,还要按照十八大提出的要求发展海洋经济,建设海洋强国。这就突显出安排本次主题讲堂的必要性、重要性和紧迫性。 

  郝振省介绍到,配合本次主题演讲,赠送给听众的书目为张海文司长及其同事撰写的《联合国海洋法公约图解》小册子。联合国海洋法公约是联合国关于海权问题十分重要的法律文本,小册子图文并茂,增加许多有关海洋维权方面有用的知识。张海文司长曾多次参与涉及到我国海权争端的磋商、谈判,多有重要著述和研究成果。 

    

  国家海洋局国际合作司司长张海文(邓杨/摄 

  在长达两个小时的演讲中,张海文司长详细地为大家解读了当前海洋局势,从周边海洋与国家安全和世界海洋与国家利益两方面进行了论述。同时介绍了周边海洋热点问题,如东海、南海问题的历史与现状。通过对比分析国际法与海洋法公约的差异,专属经济区与大陆架划界的差异,令我们得悉东海、南海问题的来龙去脉。令全场听众更加坚定了维护主权完整毫不动摇、祖国利益不容侵犯的决心。 

  张海文在演讲中表示,海洋问题很复杂,从不同的角度看会得到不同的观点和结论。本次讲座主要从海洋法律、海洋战略的角度出发看待海洋局势。从实际工作中了解、研究到的一些情况和工作中的一些思考出发。 

  对于当前海洋局势,张海文认为机遇与挑战并存,机遇大于挑战。她讲到,说到海洋问题大家都觉得面临很严峻的形势,比如东海、南海问题。但如果仅局限于这一个点,是不全面的,要放到全世界来看,放到我国长远发展来看。 

  一、当前海洋局势:机遇与挑战并存  

  周边海洋与国家安全直接挂钩,世界海洋与国家当前利益、长期利益、未来利益密切相关,两部分各有侧重。周边海洋更侧重于国家安全,世界海洋则更侧重于我国长远利益的拓展。 

  十六大报告曾提出“实施海洋强国战略”,党的十八大报告更明确提出关于海洋问题的40个字,“提高海洋资源开发能力,发展海洋经济,保护海洋生态环境,坚决维护国家海洋权益,建设海洋强国”。 2013年全国人大决定对国家海洋局机构进行重组,重组国家海洋局,成立中国海警局,成立国家海洋委员会。2013年习主席在访问东南亚的时候,提出了“建设21世纪海上丝绸之路”,这些都是重大的具有指导性、战略性的决定,对我们做好海洋研究,做好海洋工作都是具有指导意义的,需要我们去认真贯彻落实。 

  (一)周边海洋与国家安全 

  截止今年九月,周边海洋局势是黄海基本平静,东海基本维持现状,南海有所突破和进展。东海重点是钓鱼岛海域,目前为止仍然是中国海警船与日本海上保安厅船共同存在,共同在钓鱼岛海域巡航,管理各自的船舶、人员,互不进入敏感区域,不登岛,同时也非常警惕对方的任何举动,总而言之我们巩固住了钓鱼岛维权的阶段性成果,中国的政府公务船保持在钓鱼岛海域的实际存在。东海方向明年将会有新的进展,中、韩两国领导人已正式宣布将启动中、韩海洋划界,明年正式开启外交谈判。而在此之前中、日、韩保持着例行海洋法问题对话及磋商。 

  南海方向,有大家都关心的问题,比如菲律宾提起强制仲裁问题、黄岩岛问题、仁爱礁问题、海洋石油981问题、岛礁建设和渔船抓扣问题等等都是历来存在的问题。而今年,在南海问题上有所进展和突破的是中海油石油平台981问题,这是我国首次进入南海中部或北部偏南海域进行石油平台钻探作业,这样长达两三个月时间正式下井做比较深入的研究、调查、勘探是第一次,是一次很成功的突破。通过这件事情,对我们海上执法力量也是一次实战大演练。 

  再说机构重组,原来大家会说“五龙闹海”,通过重组,原国家海洋局的中国海监,原农业部的中国渔政,原中国海关的缉私队伍,原公安部中国边防的中国海警四支队伍合并,成立中国海警局,原交通部的中国海事仍保持独立。 

  总的来说,海洋问题要放到地缘政治上来看。因为海洋问题已不光是本国问题,也不仅是专业性很强的问题,而且是一个跟国际政治、地缘政治、地缘战略密切挂钩,跟国家全面发展挂钩的问题,所以必须放在大的框架下来看海洋问题。钓鱼岛问题不能简单的只看钓鱼岛怎么办,钓鱼岛怎么办要看中日关系,中日关系就得看到东北亚的局势,东北亚的局势还得看到美国在其中的介入,这些是层层相关的。南海问题也一样,中国跟菲律宾之间不仅是简单的两国问题,还涉及到整个中国跟东盟,中国跟东盟国家之间,包括中美之间,包括印度的介入,包括整个东亚的局势,包括美国重返亚太的战略,都是密切相关的。所以要看地缘政治有什么变化。 

  从地缘政治、国际政治来看,目前整个世界局势以及东亚、亚太地区都是处在历史转折关头,是一个特殊的新的历史时期。老牌强国与新兴大国之间不断博弈,各国之间进行的是国家意志和政治智慧的较量,在这种大背景下各国合作和竞争并存,通通具有两面性。机遇和挑战也是并存的,有些时候看着是挑战,但如果能很好的把握住里面的机遇,很快地反击回去,可能局势就扭转过来了。比如钓鱼岛问题,日本2012年宣布购岛,它是一个很严峻的挑战,但是我们及时的把它化为机遇,出台了一系列的“组合拳”,一系列的防治措施,我们觉得我们反败为胜,取得阶段性成果和突破。各国都想在新一轮国际竞争中占据有利地位,这个时候就会连横合纵、利益交错。这里面涉及到的问题不再像以前海洋局、海洋科学家所做的那点简单的海洋问题,而是跟内政外交深度融合。现在海上每发生一个事情,各界都在关注,会影响到内政外交。在每件事情上,决策是进是退,是取是舍,谁是局部利益、谁是整体利益很难把握。不像以前很简单说稳定周边是大局,其他一切要为稳定让步。我个人感觉,前面的十几二十年应该说维稳占主要地位,近年来有所平衡,叫维稳、维权动态平衡。 

  再一个,地缘政治复杂多变,处在重组、整合过程中。国与国之间的关系越来越体现为利益关系。周边海洋里面,复杂的是美国因素。周边国家作为美国的军事盟国,不断进行军事演习。其他域外势力对我国周边海洋,也都想发挥影响力,目的是为了分享本地区快速发展的经济利益。中国现在的战略和定位非常符合当前合作与发展的时代特征,国与国之间有竞争,有矛盾,但更多的是愿意合作。这些复杂因素都会影响到对海上问题的谈判,我们要放到大背景看海洋和热点问题,我们的心态会更平和些,也会更淡定一些,而不至于把这个热点问题过于放大。 

  我的体会是这些年媒体宣传有点把争端、火药味煽动的太浓了,有点放大原本的问题。我个人看,海洋问题不应该到这个高度。火药味浓起来是谁在后面煽风点火呢?最直接的是美国。2009年之前,公众有没有这么关心海洋问题?海洋问题在媒体中出现的频率有没有这么高?当时是没有的。从媒体的曝光率来说,特别是2010年之后,海洋问题一下子烽火四起。这是因为2010年美国完成了国内力量战略部署的调整,提出“重返亚太”这一战略重心转移。美国重返亚太要有抓手,亚太地区的海洋争端无疑是一个很好的幌子。 

  海洋事务是我国周边外交一个重要议题。去年以来,我们做了很多实际的事情,在周边外交里把海洋内容加进去了,包括远的周边国家。比如李克强总理访问希腊宣布,中国和希腊明年是海洋合作年,同时举办“中国希腊海洋合作论坛”,中国的海洋年跟外国合作是有史以来的第一个,跟外国政府官方举办海洋合作论坛也是有史以来第一个。 

  说到我国周边海洋安全的问题。周边海洋狭义上分为渤海、黄海、东海、南海。渤海是我国历史性海湾;黄海沿海国是中国、朝鲜、韩国,但是美国时不时跟韩国在黄海进行军事演习;东海沿海国是中国大陆和台湾、日本、韩国,美国也在不断介入;南海沿海国包括中国大陆和台湾、越南、菲律宾、文莱、马来西亚、印度,我们叫六国七方。周边的海洋以中国地理位置为中心,四周的国家我们叫周边地区或者叫周边国家。广义的周边海洋应该是鄂霍次克海、白令海、日本海,包括狭义的渤海、黄海、东海、南海,再包括西北太平洋及印度洋北部。这是在新形势下做出的战略部署,涉及到的国家也更多。 

  每一个周边划三圈,与我国利益有不同层级的关联。第一圈是涉及我国海洋主权和海洋权益的关键海区,地理范围是狭义上的四海,是与国家安全密切相关的核心关键区。第二圈是涉我国安全利益的重要海域,地理范围是西北太平洋海域。目前世界上主要的军事强国,俄罗斯、美国、日本、中国基本上都在这个区域,这个区对中国战略安全、国家安全具有直接影响。第三圈是涉及到我国战略发展利益的,地理范围是印度洋北部。印度洋北部海域直通亚丁湾、苏伊士运河,可以直接进入中东地区,这涉及到中国的能源安全,同时涉及到中欧贸易安全。中国要向外发展,先得要过印度洋北部,所以这是从利益安全出发,广义的发展与安全。知道周边海洋对我们的意义,从这个空间范围下去看海洋,就可以看出海洋问题不仅仅是钓鱼岛、黄岩岛的问题,而是海洋利益这些方面都要考虑,这叫周边海洋利益或者叫周边海洋战略。 

  (二)世界海洋与国家利益 

  世界海洋要站在世界的角度看。首先,海洋是世界各国普遍关注的,从各国的主权、安全、发展、利益各个角度来说,海洋的地位都很突出,各沿海国对海洋的认识都在提高。自从1982年《联合国海洋法公约》获得通过,1994年公约开始生效,1996年我国周边邻国纷纷批准公约,从上世纪九十年代起,中国和周边国家的海洋主张、海域划界矛盾就有了。 

  海洋问题单方面作为是解决不了的,这是双边的问题。跟日本人说钓鱼岛问题,日本人说免谈,那钓鱼岛问题怎么解决。大家对海洋问题的产生、持续和复杂性要有客观的认识,周边海洋争端是一个持久战,是长期性的问题,要逐步解决不能指望一步到位。 

  我国是一个陆海兼备的发展中大国,建设海洋强国是实现“中国梦”的重要组成部分,中国要强大必须同时是海洋强国。习主席指出:“海洋事业发展的怎么样,海洋问题解决的好不好,关系我们民族生存发展,关系我们国家兴衰安危”,有史以来把海洋提到了最高层次。海洋战略是国家战略的重要组成部分,“寸岛不丢,寸海必争”这不仅是海洋人的历史使命,更是给我们的定位,在国家利益中应该这么去看海洋。 

  从历史回顾到现在的国际趋势,战略定位是“向海则兴,背海则衰”。海洋事关领土完整、国家安全,在国际法上,12海里领海等同于陆地,岛屿、内水、领海叫主权完整,这是国家的核心利益。除了领海、领土、内水,严格意义上说别的东西则是国家的海洋权益,不一定是核心利益。比如说,专属经济区、大陆架,严格意义上不是国家的核心利益,所以不能笼统的说南海是中国的核心利益,这样说是不准确的,应该说南海里面涉及到中国的核心利益。 

  当前及今后一个时期,对我国国家安全能构成威胁和挑战主要来自海洋方向,目前地缘政治战略的较量也属于这个方向,从这个角度说海洋问题涉及到国家安全问题,构建和平与稳定的周边环境是国家核心利益。海洋同时是国家管辖海域范围的拓展,属于国家重大利益,专属经济区、大陆架的拓展也是我国快速发展的重要保障。同时海上通道安全,海洋经济比重在国民经济中的地位,气侯变化对人类的影响,保护海洋环境生态等等,从社会经济可持续发展来说,海洋都为我们提供了更大的利益空间和拓展力。海洋事关大国战略博弈,事关我国海洋强国、世界强国形象的塑造,周边海洋更是直接与国家安全、国家核心利益相关。同时海洋也是国家在周边地区和全球展示影响力,展示大国形象一个很重要的平台。 

  习总书记早就指出维权与维稳的辩证关系,“在坚定地维护我国主权安全和海洋权益基础上与周边国家共同维护地区和平与稳定”。我的解读就是维护中国的主权安全、海洋权益是中国自己的事情,要坚定地维护,这是基础,这是根基。周边地区的和平与安全是同周边国家共同维护。维权与维稳是动态的,哪个是基础,哪个是共同的责任,要分清楚。 

  二、周边海洋热点问题:历史与现状  

  什么是国际法依据,什么是海洋法依据,什么是《联合国海洋法公约》。有些国家指责中国在南海九段线的权益主张没有国际法依据,这是不正确的。国际法是《国际法院规约》第38条规定的,以下四方面构成了国际法渊源及其依据。   

  一是成文法,写到国际条约里,这是国际法的重要依据。但它有局限性,每个国际公约只解决某个领域的问题,所以世界上会有成百上千个国际公约,出现争执由若干公约来解决;同时每个公约只对缔约国有效,成文法是最明确的国际法。 

  二是习惯国际法,一不定写在某个条约里,更多是国际社会普遍认可的,大家都遵守这些原则、规定和准则,这构成了习惯国际法,相当于普世原则。 

  三是一般国际法规则,或者叫一般规则。这是在习惯国际法之下,有些国家认可,有些国家不认可,这种叫一般规则。如果正好这两个国家都认可,那么这条规则两国都适用;如果有一方认可,那么有纠纷的时候就不适用。 

  四是参考资料,由一些国际公法学者的著名学说及国际判例等,构成参考资料。 

  有没有国际法依据就从这四个方面入手,只要找到一处,就可以说有国际法依据。从这个意义上说,国际法要灵活利用。重要的是不违反国际法明确禁止的行为,不触犯红线。反过来说,按照国际法的理念,有些没有明确规定行或不行的行为就是合法的。我经常会被问到的话就是“我们南海九段线主张符合不符合海洋法公约?”“我们南海九段线有什么国际法依据?”。这个问题和要求本身是错误的,应该问的是“我们南海九段线有没有违反哪条国际法规则?”“有没有哪条国际法规则禁止划这条九段线?”如果没有禁止就是合理。大家要如何去理解九段线?不是说它没有国际法依据,而是要从不同的层面看。首先我们没有触犯到任何一个禁止,这就是合法,这是根本;其次,若需要其他的依据支撑,让它变得更牢固,更不可驳倒,那就去找出依据一、依据二、依据三使它显得更有说服力。而不是一定要说是公约第几条写明可以划这条九段线,这是错误的。公约1985年通过,1994年生效,九段线1948年就划出来,你怎么去要求1948年划出的九段线符合1994年的公约。 

  国际法相当于塔尖或者说相当于宪法的地位,下面分很多部门法如国际公法、国际私法。海洋法是国际公法的一部分,国际海洋法也一样有成文法、习惯法、一般规则、参考资料。国际海洋法和国际法的组成成分是一样的。海洋法公约属于成文法,《联合国海洋法公约》只是其中一个。所以,不要简单地将《联合国海洋法公约》上升到国际海洋法,不是所有国际海洋问题都用《联合国海洋法公约》来解决。正确的定位是《联合国海洋法公约》是国际海洋法的一个组成部分,国际海洋法是国际公法的一个组成部分,国际公法是国际法的一个组成部分。对我们来说,国际法是双刃剑,权利义务对等,我们要善于利用。周边国家经常利用《联合国海洋法公约》规定的权利跟我们谈海洋问题,这是偷换概念。国际法是大的,不能简单用海洋法公约去代替。 

  讲到南海争端问题,需要介绍一下专属经济区与大陆架。专属经济区是有界限的200海里,各国权利平等。大陆架是各国沿海陆地领土向海洋的全部自然延伸,直到地质学上有一个大陆边,大陆边缘的外延是沿海国的大陆架。沿海国对大陆架里面资源的探勘、开发和利用享有主权权利,包括对里面的矿产资源、油气资源、海床底土上附着的生物都享有权利。大陆架和专属经济区的区别是:大陆架可以超过200海里。专属经济区与大陆架都属沿海国管辖海域,但是国际海洋法有一个原则“陆地控制海洋”,所有的海洋权不是凭空出来,而是从陆地权延伸出来的,有陆地对所有周边海洋才享有权利,不能颠倒,并不是离谁近就是谁的,谁划200海里就归谁。我们不少人有个很糊涂的观念,说中国九段线是有点过分都划到人家家门口了。这个说法很善良,但是很错误。国际法制度是支持我们划分九段线的,不能放弃国家利益。 

  还有一个问题是东海问题。海洋法很清楚,海床底土是大陆架,日本法里面也有专属经济区及大陆架法两个概念,但是东海争端日本从来不说大陆架,而只说专属经济区的问题。为什么?海洋法公约中专属经济区权利是平等的,就是200海里,中日就会出现重叠,大陆架就不一样了,我国在冲绳海潮会有更多权利。 

  此外,对于国际海底区域,也要着手于利益的拓展,不能只看到东海、南海和周边国家,我们在周边海域、公海和海底区域还有很多未行使的国家的权利利益。 

    

  现场签名(邓杨/摄)  

  最后,主持人郝振省对本期讲坛进行了简单的梳理和小结。他指出,根据张海文司长的演讲,至少可以得到四点收获和启发:第一点,海文女士讲到“挑战和机遇并存”的观点对我们有一些启示,她对海洋局势的挑战和机遇有独到的见解,她讲到的“挑战和机遇”是同一个主题不同的空间,同一个主题不同的方面。比方说,她针对媒体的一些偏颇误导性的报道,提出同是海洋但是周边海洋和世界海洋的不同之处,周边海洋挑战的因素更多一些,世界海洋合作的机遇更多一些;再讲到周边国家与我国海权之争日益尖锐这个情况也是现实存在的,但面临严峻挑战的同时,我们还有很多发展性的合作机遇,有些还正在进行之中;特别是海文女士讲到挑战中有机遇,有些挑战可以转化为机遇;讲到南海黄岩岛和钓鱼岛的问题,令人最有启发的是她提出不能总是被动地应对挑战,也要试着主动提出一些挑战让别人来应对这一思维。所以在“挑战和机遇”这一问题上,体现了一种以实事求是为支撑的辩证思维和务实思维。 

  第二点,张海文女士讲到了关系到我国海洋权益的“三个圈”的知识;讲到了“向海则兴,背海则衰”的一种重要的国家发展规律;讲到了维权和维稳的本质关系,制造事端就必须付出相应的代价,这是原则立场,体现了一种理性思维和制衡思维。 

  第三点,张海文女士从国际法的角度,从国际海洋法的角度为我们介绍和普及了若干重要的海权基础知识。然后以此为工具,分析了东海方向的钓鱼岛问题和南海方向的海权争端,追溯了其历史和现状,来龙去脉,体现了一种深入的历史思维和法制思维。令我们思考对内坚持依法治国,对外坚持依法维权这个原则的重要性。 

  第四点,她讲到非常重要的一点是对海权的维护和抗争,不应只是单一的、简单的,奔着海洋资源去的,要考虑到做一个世界性的负责任的大国如何体现自己在国际社会的话语权和影响力。这里面大有学问可做,比方说如何面对海洋环境的恶化,气候的变化,海盗的肆虐和横行等等,这直接考验到我们的智慧。特别是不只是单一的直线性的制裁,更要看到海洋争端的复杂性、持久性,由此来体现我们的定力和底气。争端是点,合作是面,争的目的还是要发展自身利益,通过合作来提升国力,这体现了一种大国思维和海洋思维。张海文女士演讲中体现出来的辩证思维、务实思维、理性思维和制衡思维,包括她的大国思维和历史思维,构成了今天演讲的特点和亮点。张海文司长以她渊博的学识,扎实的国际法功底,长期的科研积累与繁重的海洋行动历练,给我们大家上了美好的一课。对我们了解我国目前的海洋争端,我国长远的海洋利益,我国的海洋战略,增强在座同志如何履行好海洋强国的职责非常有价值。 

  据主持人介绍,2014年第10讲(总第66讲)读书讲坛定于10月25日举行,届时将邀请原中国作协书记处书记,现任青海省委常委、宣传部部长,著名诗人吉狄马加主讲《诗人的公众角色与诗歌在当下现实中的作用》。 

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